De la subvención al impacto: políticas de innovación que aprenden, experimentan y escalan

1. El problema de medición

La confusión entre actividad e impacto

Casi toda la información que una administración produce sobre sus políticas de innovación describe actividad. El presupuesto comprometido, el número de convocatorias publicadas, el de proyectos financiados y el de empresas beneficiarias son datos que se obtienen de la propia gestión, están disponibles en tiempo real y se prestan bien a la comunicación pública. También son, sin excepción, indicadores de que algo se ha hecho, no de que algo haya cambiado.

La distinción no es académica. Una administración que mide bien su ejecución y mal sus resultados tiende a tomar decisiones sesgadas en una dirección concreta: prolonga los instrumentos que absorben presupuesto con facilidad, porque ejecutar es su única medida de éxito disponible, y desatiende los que generan efectos lentos o difíciles de contabilizar. Con el tiempo, la cartera de instrumentos deja de responder a un diagnóstico y pasa a reflejar una acumulación histórica.

El salto conceptual más exigente está entre los outputs y los outcomes. Hasta ese punto, la información la genera el propio expediente. A partir de ahí hace falta observar qué ocurre con agentes que la administración ya no controla, durante un periodo que excede el del instrumento, y separar lo que ha pasado de lo que habría pasado igualmente. Esa separación es la pregunta contrafactual, y se responde con un diseño antes que con más indicadores: grupos de comparación, emparejamiento por propensión, diferencias en diferencias, discontinuidad en la regresión, controles sintéticos o, cuando nada de eso es viable, análisis de contribución con trazabilidad del razonamiento.

Conviene decirlo con un ejemplo deliberadamente sencillo. Si las empresas que recibieron una ayuda crecen un veinte por ciento, de ahí no se sigue que la ayuda produjera ese crecimiento. Es posible que las empresas que solicitan ayudas sean sistemáticamente las que ya estaban creciendo, en cuyo caso el programa estaría financiando una trayectoria que se habría producido sola. Distinguir ambas situaciones cambia por completo la decisión de política, y es exactamente lo que un cuadro de mando de ejecución nunca podrá decir.

Esa pregunta se desdobla además en tres. La adicionalidad de insumo pregunta si la ayuda aumentó el gasto del beneficiario o sustituyó un gasto que ya tenía previsto. La adicionalidad de resultado pregunta si el resultado se habría producido igualmente. Y la adicionalidad de comportamiento pregunta si el beneficiario cambió su manera de innovar, con quién colabora y cuánto riesgo asume. Las tres tienen su simétrico negativo, que es la parte que los marcos de evaluación suelen omitir: el peso muerto, el desplazamiento de competidores no apoyados y la expulsión de la inversión privada que habría llegado sola. A los cinco niveles de la cadena conviene añadir un sexto que no encaja en la secuencia lineal y que la tercera forma de adicionalidad es la única capaz de capturar, el de los efectos de ecosistema: la densidad de colaboración, las cadenas de valor nuevas y las redes que permanecen cuando la financiación termina.

El resto del informe se ocupa de cómo se construye institucionalmente la capacidad de responder a esa pregunta, y de qué ocurre cuando la incertidumbre es tan alta que ni siquiera cabe formularla en esos términos.

3. La capacidad que casi nadie copia

La evaluación como función administrativa permanente

Si hubiera que señalar un solo elemento del sistema flamenco con valor de referencia, no sería ninguna de sus agencias ejecutoras. Sería el hecho de que la evaluación de políticas existe como unidad administrativa estable, separada organizativamente de quienes diseñan los instrumentos, y con un procedimiento escrito que acota hasta dónde puede llegar la influencia del evaluado sobre el resultado.

La célula de evaluación se creó a finales de 2006 dentro del entonces departamento EWI, con el objetivo declarado de garantizar un proceso de evaluación objetivo e independiente. La separación es explícita en la documentación oficial: la preparación de la política se realiza en las entidades materialmente competentes, la evaluación tiene lugar en la célula, y la célula no participa en el contenido de las actividades que evalúa. Desde entonces el departamento publica un inventario continuo de evaluaciones, que hoy abarca las concluidas desde 2007 y las que están en curso o en preparación para el periodo 2026-2027.

El documento que articula el método, el marco de evaluación y la estrategia de comunicación aprobado el 8 de noviembre de 2023, define una arquitectura procedimental completa. Toda evaluación exige un plan de abordaje con doce componentes que debe superar tres validaciones y, lo que resulta más significativo, se publica en la web al inicio del proceso, lo que compromete públicamente el alcance y las preguntas antes de conocer las respuestas. La gobernanza se desdobla en un grupo de dirección presidido por la célula de evaluación, en el que el representante del ministro asiste como observador y el consultor no es miembro, y un grupo operativo de seguimiento diario. La independencia del evaluador está blindada por escrito: formula en exclusiva conclusiones y recomendaciones, ninguna parte puede influir en ellas, la célula solo puede cuestionarlas si se apoyan en datos erróneos, y el objeto evaluado puede revisar el borrador únicamente para corregir errores de hecho.

Un cuadro de mando reduce incertidumbre, no sustituye al juicio

Resulta tentador concluir que la respuesta a todo lo anterior consiste en construir un buen panel de indicadores. La propia experiencia flamenca desaconseja esa lectura, y lo hace desde una fuente poco sospechosa, un estudio encargado por la agencia ejecutora para resolver ese mismo problema.

El informe Strategische Monitoring Vlaams Clusterbeleid, elaborado por un equipo de la Vrije Universiteit Brussel y entregado el 29 de agosto de 2022, concluye que construir una visión común de los indicadores de clúster resulta complejo por la divergencia de objetivos, indicadores y mediciones entre las propias organizaciones, y que esa falta de integración dificulta a la agencia adoptar determinadas decisiones estratégicas. Un estudio anterior de 2020 había cuantificado el problema: cada clúster estratégico maneja del orden de quince a veinte indicadores, pero solo cinco indicadores básicos de programa resultan ampliamente comparables y agregables, y hasta en esos hay problemas de definición. El consejo asesor VARIO añade una crítica de fondo, que los indicadores básicos reportados se limitan a dimensiones económicas y de innovación, y defiende un enfoque evaluativo más amplio.

La solución flamenca a ese problema es instructiva por modesta. En lugar de forzar un sistema uniforme, encargan a ECOOM el cálculo anual de dos indicadores concretos, la facturación adicional y el empleo adicional generados en Flandes, aplicando el mismo método a todos los clústeres. El cálculo homogéneo por un tercero produce comparabilidad, que es lo que la agencia necesitaba, y no una estimación de adicionalidad en sentido evaluativo: la denominación de los indicadores no debe leerse como si incorporasen un contrafactual. Esos dos sí son comparables entre sí, y sobre ellos descansa la lectura agregada. El resto de indicadores sigue siendo específico de cada clúster y se interpreta en su contexto. La lección práctica es que la comparabilidad se construye deliberadamente en un subconjunto pequeño de métricas calculadas por un tercero, no exigiendo a todos los agentes que reporten lo mismo.

Evaluar sirve cuando cambia el diseño

El valor de todo este andamiaje se comprueba cuando produce una decisión distinta de la que se habría tomado por inercia. El programa flamenco de ciencia ciudadana sobre inteligencia artificial, conocido como amai!, ofrece un ejemplo pequeño y nítido. El 27 de marzo de 2026 el Gobierno flamenco aprobó una nueva fase, amai! 6, dotada con 645.440 euros, de los que 150.000 se destinan específicamente a incorporar participación ciudadana dentro de trayectorias de innovación en inteligencia artificial ya en marcha. La decisión declara expresamente que, a partir de la evaluación del programa de 2021 a 2025, se abandona el modelo de convocatorias separadas de proyectos en favor de una participación ciudadana focalizada dentro de itinerarios existentes, con mayor énfasis en escala e impacto. El programa quedará integrado en el festival Flanders Technology & Innovation a finales de 2026.

El caso del plan flamenco de inteligencia artificial, con algo más de 34 millones de euros anuales desde el segundo ciclo aprobado en marzo de 2024, aporta un matiz igualmente útil y menos halagador. Su evaluación de 2023, realizada por Technopolis Group bajo la dirección de la célula de evaluación, concluyó que el plan necesitaba objetivos estratégicos medibles y valores objetivo asociados a cada tramo, y señaló que la mayor dificultad detectada era precisamente medir el impacto sobre la industria y la economía. Es decir, un sistema con veinte años de práctica evaluadora seguía sin resolver la medición del impacto en su programa tecnológico insignia. Conviene recordarlo antes de presentar cualquier modelo extranjero como solución acabada.

5. Incertidumbre radical

Cuando la incertidumbre desborda a la convocatoria

Todo lo anterior sirve para gobernar políticas cuyo resultado, aun siendo difícil de medir, es en principio previsible. Hay una clase de problemas en los que esa condición no se cumple. Cuando una administración persigue un objetivo tecnológico para el que existen varias rutas posibles y nadie sabe cuál funcionará, el procedimiento habitual obliga a hacer justamente lo que no conviene: elegir una solución en el momento de máxima ignorancia, el de la evaluación de solicitudes, y comprometer con ella los fondos de todo el periodo.

El modelo que la literatura denomina ARPA responde a ese problema cambiando la unidad de gestión. La síntesis académica de referencia identifica dos elementos centrales, la flexibilidad organizativa y administrativa y la autoridad sustantiva de los directores de programa para diseñar programas, seleccionar proyectos y gestionarlos de forma activa, y sitúa su dominio natural en la investigación orientada a misión sobre curvas tecnológicas emergentes, allí donde hay fallos de coordinación o de transición. El rasgo diferencial consiste en gestionar una cartera de hipótesis competidoras, en lugar de financiar con el mismo procedimiento una colección de proyectos independientes algo más arriesgados.

El documento de diseño neerlandés sintetiza las condiciones que, según su análisis, no admiten rebaja si se quiere que el modelo funcione: talento excepcional con mandato real, autonomía e independencia respecto de la política, alta tolerancia al riesgo, velocidad y flexibilidad, y escala suficiente para absorber los fracasos y concentrar recursos en los pocos éxitos de gran impacto. La carta que acompaña ese documento añade una precisión que conviene subrayar porque es la que hace viable todo lo demás: el éxito se mide a nivel de cartera y no proyecto a proyecto.

7. El marco jurídico

Qué permite y qué no permite el derecho europeo

Una objeción frecuente sostiene que el modelo ARPA no es trasladable a Europa por razones jurídicas. La afirmación es demasiado categórica en un sentido y demasiado indulgente en otro. Europa dispone desde hace años de instrumentos que reproducen buena parte de la lógica experimental, y la práctica demuestra que se usan poco. Lo que efectivamente no es trasladable es la libertad contractual estadounidense en su conjunto.

La compra pública precomercial es el instrumento que más se aproxima. La Comisión Europea la define por tres rasgos: el reparto de riesgos y beneficios en condiciones de mercado, de modo que los proveedores conservan la titularidad de la propiedad intelectual mientras el poder adjudicador retiene derechos de uso y de licencia y el precio se fija a valor de mercado reflejando ese reparto; el desarrollo competitivo por fases, comprando servicios de investigación y desarrollo a varios proveedores en paralelo y reduciendo su número tras cada fase; y la separación respecto del despliegue comercial de volúmenes finales, que corresponde a un contrato distinto. Queda fuera del ámbito de la directiva de contratación por el juego de su artículo 14, que solo la declara aplicable a los contratos de servicios de investigación y desarrollo de determinados códigos CPV cuando concurren de forma acumulativa dos condiciones: que los beneficios pertenezcan en exclusiva al poder adjudicador para su propia actividad, y que este remunere íntegramente el servicio. Basta con que una de ellas falle. En el diseño habitual de la compra precomercial la que falla es la primera, porque los proveedores retienen la titularidad de la propiedad intelectual, mientras que la remuneración del servicio de investigación sí es íntegra. Conviene formularlo así, como exclusión del ámbito por no concurrir sus condiciones, antes que como exención invocable. En derecho español la transposición es el artículo 8 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que invierte la formulación y declara excluidos los contratos de investigación y desarrollo salvo los que cumplan esas mismas dos condiciones. Queda fuera del ámbito de la directiva, no del derecho: siguen rigiendo los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, por mandato del artículo 4 de la misma ley, los principios de publicidad, concurrencia, transparencia e igualdad para resolver dudas y lagunas. El reparto de riesgos y beneficios en condiciones de mercado cumple además una función de derecho de ayudas de Estado, porque si el comprador remunera íntegramente la investigación y el proveedor retiene la propiedad intelectual sin que el precio refleje ese reparto, la diferencia puede constituir una ventaja selectiva.

La asociación para la innovación, regulada en el artículo 31 de la directiva y transpuesta en los artículos 177 a 182 de la Ley 9/2017, que es la denominación oficial en español de lo que otras lenguas llaman partenariado o asociación de innovación, cubre la otra mitad del problema. Permite contratar el desarrollo de un producto, servicio u obra innovadores y la compra subsiguiente del resultado, sin nueva licitación, siempre que se respeten los niveles de prestación y los costes máximos acordados, que el órgano de contratación debe verificar antes de resolver sobre la adquisición. Se estructura en fases sucesivas con objetivos intermedios y pago por tramos, y tras cada fase el poder adjudicador puede resolverla o reducir el número de socios, siempre que los pliegos previeran esas facultades y sus condiciones, sin que ello genere derecho a indemnización. El artículo 177 obliga además a definir en el pliego las disposiciones aplicables a los derechos de propiedad intelectual e industrial, de modo que esa decisión no puede dejarse para la negociación.

La diferencia práctica entre ambas conviene tenerla clara antes de diseñar nada. La asociación para la innovación integra desarrollo y compra ulterior en un mismo procedimiento y evita una nueva licitación para adquirir el resultado; admite uno o varios socios, y cuando hay varios la selección de aquel al que se efectúan las adquisiciones se rige por criterios objetivos fijados en el pliego, con prestaciones sucesivas limitadas a cuatro años desde esa resolución. La compra precomercial mantiene la competencia entre varios proveedores por fases, deja la titularidad de la propiedad intelectual en sus manos y obliga a una licitación distinta para el despliegue, que en la terminología de la Comisión es una compra pública de soluciones innovadoras y es el eslabón donde se decide si el piloto validado llega a adoptarse a escala. La primera opción da certidumbre de adopción; la segunda, diversidad de rutas y un mercado posterior más abierto. La elección depende de si el problema principal es que nadie compre lo que se desarrolle o que todavía no se sepa qué desarrollar.

Esa apertura del mercado posterior es jurídica antes que material. Quien superó las fases de la compra precomercial concurre a la licitación de despliegue con una ventaja informativa real, y es ahí donde el artículo 70 de la Ley 9/2017 obliga al órgano de contratación a adoptar medidas para que la participación previa no falsee la competencia, y el artículo 126 le prohíbe que las prescripciones técnicas creen obstáculos injustificados. La formulación funcional de las especificaciones, que el mismo artículo 126 habilita expresamente, es la medida más eficaz y la menos usada.

Lo que el marco europeo no reproduce es la discrecionalidad contractual completa del modelo estadounidense. El diseño neerlandés lo reconoce explícitamente al proponer el estudio de un instrumento inspirado en la autoridad de otras transacciones, por considerar que los procedimientos existentes no alcanzan esa libertad y velocidad. La conclusión rigurosa está entre los dos extremos habituales: Europa puede reproducir una parte sustancial de la lógica experimental con los instrumentos que ya tiene, y la combinación completa de autonomía, rapidez, flexibilidad contractual, talento gestor y tolerancia al fallo exige además cambios institucionales que algunos Estados han empezado a hacer, como demuestra la ley alemana de 2023.

En el caso español hay una razón adicional del escaso uso de la asociación para la innovación, y rara vez se menciona. El artículo 177 de la Ley 9/2017 remite la fase de investigación y desarrollo a las normas que se establezcan reglamentariamente, y ese reglamento no se ha dictado, de modo que esa fase se rige por el pliego y, supletoriamente, por el régimen del contrato de servicios. La Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021 declaró además ese apartado conforme con el orden constitucional de competencias solo en los términos de su fundamento jurídico séptimo, lo que condiciona el alcance del futuro desarrollo frente a las comunidades autónomas. El resultado es que el órgano de contratación que quiera usar el procedimiento debe construir en el pliego lo que la ley remitió a un reglamento inexistente, y esa carga explica buena parte de la distancia entre lo que el marco permite y lo que se practica.

9. La lectura gallega

Galicia: la arquitectura sobre la que construir

La tentación al cerrar un informe comparado consiste en terminar con una lista de cosas que el territorio propio debería importar. Es un mal final por dos razones. La primera es que los principios de diseño viajan y las instituciones no. La segunda, más pertinente aquí, es que Galicia ya dispone de la mayor parte de las piezas y describirla como una página en blanco sería sencillamente inexacto.

El punto de partida material está situado. En 2024 el gasto interno en I+D de Galicia alcanzó 1.058,2 millones de euros, el 1,30 % del PIB, con un crecimiento del 9,9 % respecto al año anterior y 13.346,6 personas en equivalencia a jornada completa, cifra esta última que descendió un 3,7 %. La media española se situó en el 1,50 %, de modo que la brecha es de veinte centésimas. En el Regional Innovation Scoreboard de 2025 Galicia figura como Moderate Innovator con un índice de 86,7 sobre la media europea y el puesto 146 entre 241 regiones, siendo la sexta comunidad española y la primera del grupo de Moderate, por detrás de las cinco clasificadas como Strong. La distancia con la quinta, la Comunitat Valenciana, es de 14,5 puntos de índice y 39 puestos, de modo que la posición de cabeza de grupo no debe leerse como proximidad. La trayectoria, en cambio, es de convergencia sostenida: 17,9 puntos ganados entre 2018 y 2025, de los cuales 6,7 en los dos últimos años.

Una arquitectura de gobernanza que ya existe

La Estratexia de Especialización Intelixente 2021-2027, aprobada en abril de 2022, organiza la política en tres retos y tres prioridades, que los documentos oficiales denominan simplemente sostibilidade, dixitalización e enfoque cara ás persoas. De ahí derivan 29 ámbitos de priorización, repartidos de forma desigual: once en sostenibilidad, nueve en digitalización, ocho en el enfoque hacia las personas y uno transversal al ecosistema, el de investigación básica de excelencia y en la frontera del conocimiento, que no cuelga de ninguna prioridad.

El Plan Galego de Investigación e Innovación 2025-2027, aprobado por el Consello da Xunta el 3 de febrero de 2025 y presentado en el Parlamento con 165 actuaciones, moviliza 1.310.326.332 euros aportados por las doce consellerías, con el grueso en Educación, Ciencia, Universidades e Formación Profesional, que aporta 840,3 millones. Su estructura es matricial y conviene describirla con precisión porque se cita mal con frecuencia: cinco programas verticales, cuatro ejes transversales denominados iniciativas de alto impacto y un eje base de simplificación administrativa. Cada programa vertical mapea sobre un objetivo estratégico y un programa de la propia estrategia de especialización, lo que mantiene la trazabilidad entre ambos documentos.

El marco legal es anterior a todo lo anterior y suele citarse poco. La Lei 5/2013, do 30 de maio, de fomento da investigación e da innovación de Galicia obliga a que cada Plan incluya indicadores o métodos para seguir la eficacia de sus actuaciones y declare cómo se difundirá esa información, a que analice el cumplimiento del plan precedente y a que se revise anualmente informando de su avance. Su disposición adicional séptima va más lejos de lo que suele advertirse: exige un informe preceptivo de GAIN sobre la adecuación al Plan y a la estrategia de especialización de toda medida de fomento de la I+D+i, incluidas convocatorias, convenios, inversiones en capital riesgo, procesos de contratación y premios, con plazo de diez días y silencio favorable, y obliga al departamento ejecutor a informar al concluir la actuación. Es, en forma embrionaria, el pasaporte de instrumento que propone el capítulo 10: el trámite existe y lo que le falta es contenido evaluativo.

La pieza que suele pasarse por alto: ya hay un cuadro de mando formalizado

El capítulo sexto del Plan contiene algo que rara vez se menciona en los análisis del sistema gallego: un sistema de indicadores formalizado bajo la denominación de Cadro de Mando Integral da RIS3 de Galicia 2021-2027, con cuatro tipos de indicadores organizados en tres niveles de medición. El nivel de contexto recoge indicadores que describen la evolución del ecosistema. El nivel estratégico recoge indicadores de impacto asociados a los cinco objetivos estratégicos. El nivel operativo distingue entre indicadores de resultado y de realización y ejecución, estos últimos tomados en parte del anexo I del Reglamento (UE) 2021/1058, con indicadores propios añadidos y desagregación por género con carácter transversal.

Más relevante aún, los indicadores de impacto llevan asociados valores de partida y objetivos cuantificados para 2027. Disponer de una meta cuantificada no equivale, sin embargo, a disponer de un indicador bien definido, como muestra la propia tabla.

Hay además una pieza de infraestructura que responde a la pregunta que este informe considera crítica, la de si existen microdatos enlazables. La Dirección Xeral de Planificación e Orzamentos e Financiamento Autonómico estableció un código diferenciado para toda actuación con finalidad vinculada a la I+D+i, que permite imputar su importe al programa de gasto 561 en alineación con el objetivo estratégico 3.1.1 del Plan Estratéxico de Galicia 2022-2030, con el fin declarado de garantizar la trazabilidad completa incluso de las actuaciones dotadas de un importe residual. Es precisamente la clave estable que el capítulo 11 reclama, y ya está implantada en el lado presupuestario.

Tabla 5. Una selección de los indicadores de impacto del cuadro de mando gallego. Cada indicador lleva asociados objetivo estratégico, fuente oficial, año de referencia, valor de partida y meta para 2027. El objetivo de retorno en Horizonte Europa es especialmente exigente: pasar del 3,9 % al 4,98 % del total nacional implica ganar cuota frente al resto de comunidades y no solo crecer. Dos filas ilustran, en sentido contrario, que una meta cuantificada no equivale a un indicador bien definido: los valores de partida de empresas innovadoras en producto y en proceso, expresados sobre el total de empresas, no son conciliables con los que el propio IGE publica para esas mismas fechas, lo que apunta a un problema de definición en el cuadro de mando. La observación refuerza el argumento de este informe antes que debilitarlo, porque el valor de un panel reside en la definición de sus indicadores y en las reglas de decisión asociadas. Fuente: capítulo 6 del Plan Galego de Investigación e Innovación 2025-2027.

Una práctica de compra pública de innovación medida de forma independiente

Galicia acumula 476 millones de euros en compra pública de innovación, de los que 252 millones corresponden a actuaciones ejecutadas entre 2007 y 2020 y 224 millones a las que están en ejecución en el periodo 2021-2027. El mandato de impulsar la demanda está en la disposición adicional quinta de la Lei 5/2013, que obliga a la Administración general y al resto del sector público autonómico a potenciar los mercados innovadores mediante compra pública de tecnología innovadora y compra pública precomercial. Los estatutos de GAIN le encomiendan la tramitación, el seguimiento y el control económico-administrativo de los expedientes, y la coordinación interdepartamental se ejerce en la Comisión Interdepartamental de I+D+i y su grupo técnico. Los ámbitos consolidados son la sanidad, con Hospital 2050, InnovaSaúde, Código 100, Empattics, Innovatrial y el actual PRECISAÚDE, las tecnologías de vehículos aéreos no tripulados en torno a la Civil UAVs Initiative y el Centro de Investigación Aerotransportada de Rozas, y la gestión del agua con Innovaugas y el más reciente AguaTech, que incorpora un gemelo digital de cuenca hidrográfica. El Plan vigente añade como ámbitos nuevos la educación, la energía y la sostenibilidad, y concreta seis retos que no existían antes: la aplicación de la inteligencia artificial al ámbito educativo, la gestión y restauración de espacios mineros degradados, las energías renovables marinas y la monitorización ambiental, la gestión de sumideros naturales de carbono para compensar emisiones de proximidad, la cadena de valor del hidrógeno verde en producción y movilidad, y la mejora del hábitat en las aldeas modelo mediante soluciones basadas en recursos forestales.

El dato que mejor acredita esa práctica no procede de la propia administración. El índice de medición de la compra pública de innovación publicado por la Fundación Cotec en enero de 2026, construido sobre el análisis de 9,5 millones de contratos y organizado en cuatro niveles de exigencia creciente, sitúa a Galicia por encima de la media europea en el nivel más amplio, el de los contratos con alguna referencia a la innovación, y en primer lugar entre las comunidades autónomas en el más restrictivo, el de los que incorporan cuatro o más criterios de innovación simultáneos, donde alcanza el 0,14 % frente al 0,13 % de Cataluña y al 0,03 % de la media española. Conviene precisar qué mide ese índice: la presencia de criterios y referencias a la innovación en los documentos de licitación, que es un indicador de práctica contractual y no de los resultados obtenidos con ella. Acredita que Galicia licita de forma sistemáticamente distinta, y todavía no que obtenga mejores soluciones. Al tratarse de una medición externa sobre datos de contratación, su valor es de otro orden que el de una autoevaluación.

La capacidad de la administración gallega para articularse en torno a este instrumento quedó también de manifiesto en la línea de fomento de la innovación desde la demanda del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, en la que Galicia concentró ocho de los diecinueve proyectos resueltos en toda España, con 42,3 de los 123 millones de euros distribuidos. Un noveno proyecto gallego, liderado por la empresa municipal de aguas de A Coruña, eleva el conjunto captado por el territorio a 45,6 millones sobre una inversión total próxima a los 76 millones. Esa concentración es compatible con el funcionamiento de la Comisión Interdepartamental de I+D+i, que identificó y coordinó las propuestas de las distintas consellerías antes de presentarlas, aunque el dato por sí solo no permita separar ese efecto de la capacidad previa acumulada. La misma comisión acredita otros dos entregables concretos: el Decreto 12/2024, de 11 de enero, que regula la carrera profesional del personal investigador de los organismos de la Administración autonómica con la clasificación europea de R1 a R4, y el mapa anual conjunto de apoyos a la I+D+i que publica la Xunta.

Dónde encajan los principios observados fuera

Con ese punto de partida, las lecciones del análisis comparado se concretan en cuestiones de diseño institucional antes que de creación de instrumentos.

• Separación entre quien diseña y quien evalúa: la pieza institucional no falta, está infrautilizada. La Lei 5/2013 crea el Consello Asesor en Investigación e Innovación de Galicia y le atribuye en su artículo 21 elaborar informes de seguimiento del Plan, analizar y evaluar sus resultados, supervisar la implementación de la estrategia de especialización y elaborar propuestas correctoras cuando se detecten desviaciones en sus hitos. Ese órgano se constituyó el 16 de abril de 2026 con doce personas de reconocido prestigio y abordó en su primera sesión el plan de elaboración de una futura ley gallega de ciencia e innovación. La cuestión de diseño que queda abierta es de grado de independencia antes que de existencia: el consejo está adscrito a la propia agencia y presidido por el titular de la consellería, mientras que la célula flamenca se separó organizativamente de quien prepara la política y no participa en el contenido de lo que evalúa. El contraste sugiere escribir tres reglas, no crear nada: quién puede modificar una conclusión y quién no, en qué plazo se publican los informes de seguimiento del artículo 21, y qué consecuencia tiene una propuesta correctora cuando se emite.
• Publicación por defecto: la evaluación intermedia de la estrategia 2014-2020 se realizó en 2019 y la final se inició a mediados de 2024, nutriendo la definición del Plan vigente. La evaluación intermedia de la estrategia 2021-2027 está proyectada para 2025 en el propio Plan. Fijar de antemano el plazo tras el cual el informe se publica convertiría esa previsión en un compromiso verificable. Conviene situar la recomendación en el marco ya vigente: el artículo 44 del Reglamento (UE) 2021/1060 obliga a publicar todas las evaluaciones del programa FEDER en su sitio web, a remitir un plan de evaluación al comité de seguimiento en el plazo de un año desde la aprobación del programa y a completar una evaluación de impacto antes del 30 de junio de 2029, y en el plano estatal la Ley 27/2022 institucionalizó la evaluación de políticas públicas. La aportación flamenca, por tanto, está en tres cosas que la norma no exige: publicar el plan de abordaje al inicio del proceso, situar la función evaluadora fuera de quien diseña, y escribir qué decisión se tomará según el resultado.
• Comparabilidad deliberada en pocas métricas: el cuadro de mando gallego ya es sólido en indicadores de impacto. Lo que la experiencia flamenca sugiere es encargar a un tercero independiente el cálculo homogéneo de dos o tres indicadores de resultado para todos los instrumentos, en lugar de pedir a cada entidad gestora que reporte su propia batería.
• Reglas de decisión fijadas antes de la evidencia: es la pieza que falta con mayor claridad. El Plan define qué se mide y con qué meta, y no establece qué ocurre si la meta no se alcanza. Escalar, mantener, rediseñar, integrar o cerrar son cinco salidas que conviene escribir antes de conocer el resultado. El mecanismo flamenco de clústeres ofrece una plantilla directamente trasladable: financiación inicial por tres años, prórrogas de dos años condicionadas a una evaluación bienal, y una continuidad que exige decisión afirmativa en lugar de producirse por inercia.
• Experimentación acotada donde la incertidumbre lo justifique: la iniciativa de alto impacto en tecnologías profundas es el ámbito natural para ensayar en pequeño un instrumento por etapas con decisiones intermedias reales, sin convertir el conjunto del sistema en una agencia experimental. Conviene precisar su escala para no inflarla: los 130 millones de euros anunciados en mayo de 2026 agregan convocatorias ya resueltas, otras próximas y la fábrica europea de inteligencia artificial liderada por el CESGA, y no son la dotación de un instrumento único, porque el propio Plan establece que las iniciativas de alto impacto no son programas ni instrumentos. La coordinación del valle europeo de innovación cuántica EQUIVALEMT, con 3 de sus 14,3 millones y diecinueve socios de nueve países, acredita capacidad de articulación internacional más que volumen financiero, y es justamente por eso un buen candidato a piloto.

Conviene cerrar con el dato que mejor resume el argumento de este capítulo. La disposición adicional novena de la Lei 5/2013, añadida en 2022, habilita a la Administración autonómica a establecer bancos de pruebas regulatorios para proyectos piloto de I+D+i, con protocolo de pruebas, cláusulas de propiedad industrial y un sistema de garantías e indemnizaciones, circunscritos a espacios geográficamente delimitados vinculados a infraestructuras científico-técnicas públicas y con la despoblación entre los criterios de localización. Es, literalmente, la base jurídica gallega para la experimentación acotada que acaba de describirse, y está pendiente de desarrollo reglamentario. El instrumento que este capítulo propone ensayar no hay que inventarlo ni importarlo.

11. Caso aplicado

La cadena de valorización, vista como un problema de evaluación

Conviene aterrizar la metodología en un problema gallego reconocible, sin emitir un juicio que la evidencia disponible no permite sostener. La pregunta de política es cómo aumentar la transformación del conocimiento científico generado en Galicia en innovación económica y social, y el instrumento de referencia es Ignicia Proba de Concepto, encuadrado en la línea de transferencia y valorización del programa Coñecemento del Plan vigente.

Ignicia se creó en 2016 y ha convocado cinco ediciones, en 2016, 2018, 2021, 2023 y 2025, con cadencia bienal salvo el salto de tres años entre 2018 y 2021. La convocatoria vigente dispone de cuatro millones de euros plurianuales repartidos entre 2025, 2026 y 2027, exige proyectos situados en un nivel de madurez tecnológica cuatro o superior, fija un presupuesto mínimo de cien mil euros por proyecto y se dirige a organismos de investigación sin ánimo de lucro con centro de trabajo en Galicia. Se estructura en tres fases: evaluación en dos etapas, la primera eliminatoria; maduración e inversión, con asesoramiento experto, plan de desarrollo y comercialización y financiación en forma de aportación de capital a título oneroso aprobada por un comité de inversiones; y seguimiento de las inversiones y de los retornos generados tras la comercialización. Los resultados acumulados publicados por la Xunta en marzo de 2026, una vez resuelta la quinta edición, son 41 proyectos apoyados con 17 millones de euros de inversión pública, más de 29 millones captados después en inversión pública y privada, trece empresas derivadas que emplean a más de 150 personas de alta cualificación, dieciséis proyectos que han llegado al mercado, tres acuerdos de comercialización con la industria y veintiuno en ejecución. El dato más relevante para este capítulo es el que suele omitirse: cuatro proyectos no alcanzaron sus objetivos de venta, de modo que el instrumento ya produce información sobre sus propios fallos.

Ese conjunto de cifras es un buen punto de partida y, al mismo tiempo, ilustra con exactitud el problema del capítulo primero. Cuarenta y un proyectos y trece empresas derivadas son outputs y outcomes. Lo que no dicen es cuántos de esos proyectos habrían avanzado igualmente sin el programa, que es la pregunta cuya respuesta decidiría si conviene ampliarlo, rediseñarlo o dejarlo como está.

Antes de diseñar esa respuesta conviene escribir los dos primeros bloques del pasaporte. El fallo que justifica la intervención pública es doble: una asimetría de información sobre el valor de activos intangibles de origen académico, y la ausencia de financiación privada en el tramo de madurez tecnológica que va del nivel cuatro al seis. La teoría del cambio es que la aportación de capital y el acompañamiento experto elevan ese nivel de madurez y producen un activo valorable, lo que desbloquea inversión privada y acuerdos de licencia que de otro modo no se habrían formado. El eslabón que una evaluación tiene que poner a prueba es el segundo, el de la valorabilidad del activo, porque es el que sostiene todos los posteriores.

El diseño de una evaluación para este instrumento no exige un aparato econométrico desproporcionado. Exige, en primer lugar, conservar la información de los proyectos presentados y no seleccionados junto con su puntuación de evaluación. Esa información no constituye por sí misma un grupo de comparación, porque los no seleccionados difieren de los financiados justamente en aquello que predice el éxito posterior, pero sí permite construir uno: los proyectos situados en el entorno del umbral de corte son comparables entre sí, y sobre ellos cabe un diseño de discontinuidad en la regresión. La estructura del instrumento, con una primera etapa eliminatoria y una decisión final de comité de inversiones, obliga a identificar qué umbral es el relevante antes de diseñar nada. Exige, en segundo lugar, una clave estable que identifique agente, proyecto e instrumento a lo largo del tiempo, de modo que un mismo grupo de investigación pueda seguirse a través de la ayuda de valorización, una unidad mixta de investigación (instrumento dotado con doce millones de euros entre 2025 y 2028, que exige agrupar un organismo de investigación gallego con al menos una pyme), el doctorado industrial y la posterior participación en un proyecto europeo. Y exige, en tercer lugar, decidir de antemano qué resultado llevaría a ampliar el programa y cuál a rediseñarlo.

Una posibilidad adicional, coherente con el segundo bucle y acotada en su alcance, consiste en introducir decisiones intermedias reales en un subprograma concreto sin convertir el conjunto del instrumento en una arquitectura experimental. La fase de maduración ya opera con un comité de inversiones, de modo que la figura institucional capaz de decidir sobre la continuidad ya existe.

Esas exigencias tienen una condición previa de naturaleza jurídica y organizativa que conviene no dar por resuelta. Enlazar expedientes de ayuda con resultados empresariales requiere identificar la base de tratamiento al amparo del Reglamento general de protección de datos, respetar el secreto estadístico y articular el acceso mediante convenio con el Instituto Galego de Estatística y con los organismos que custodian los datos de resultado. Conviene resolverlo al diseñar el instrumento, incorporando la finalidad de evaluación a la información que se facilita a los solicitantes en la propia convocatoria, y no años después, cuando la base de tratamiento ya no se puede reconstruir. Es la razón habitual por la que una evaluación de impacto técnicamente sencilla acaba siendo inviable.

Para terminar

Conclusiones

1. Una política de innovación empieza en un problema, no en una convocatoria. La secuencia que ordena el ciclo es diagnóstico, mecanismo de cambio esperado, resultado observado, parte atribuible y decisión consiguiente. Cuando se invierte y se parte del instrumento disponible, el diagnóstico se escribe después para justificarlo.
2. La evaluación cambia decisiones solo si está separada de quien diseña y se publica por defecto. Flandes separó ambas funciones a finales de 2006, publica el plan de evaluación al inicio del proceso y desde noviembre de 2023 ha dejado de condicionar la difusión a una decisión política previa. Son tres medidas de bajo coste y efecto estructural sobre los incentivos.
3. La comparabilidad se construye en pocas métricas y por un tercero. Pedir a todos los agentes que reporten lo mismo produce heterogeneidad; encargar a un centro independiente el cálculo homogéneo de dos o tres indicadores produce una base comparable sobre la que discutir.
4. Parar es una capacidad que se diseña y que deja rastro contractual. La cláusula de ruptura a sesenta días en todos los acuerdos de ARIA acredita que la opción existe y condiciona cada libra comprometida; la terminación documentada de un reto de SPRIND acredita que se ha ejercido al menos una vez. Ninguna de las dos dice con qué frecuencia se ejerce, porque ninguna agencia publica su tasa de cancelación. Aun así, una opción escrita en el contrato es más informativa que una declaración sobre tolerancia al riesgo.
5. En alta incertidumbre, financiar varias rutas protege frente al error de selección. El argumento es de diseño y procede de la literatura sobre rutas paralelas en investigación y desarrollo: la primera fase de financiación sirve para comprar información y la concentración de capital se decide después, con evidencia comparable entre equipos. Ninguno de los casos analizados permite todavía cuantificar la eficiencia relativa de las dos opciones.
6. La salida se diseña al principio. La aportación más original del diseño neerlandés es exigir que cada programa defina su punto de transición al nacer, con el comprador público como una de las salidas posibles en igualdad con el mercado y la empresa derivada.
7. El marco europeo permite más de lo que se practica. La compra pública precomercial reproduce la competencia por fases con reducción progresiva de proveedores, y la asociación para la innovación permite integrar desarrollo y compra. Lo que no reproducen es la discrecionalidad contractual completa, y por eso Alemania legisló en diciembre de 2023.
8. Novedad institucional no equivale a impacto demostrado. De las cinco agencias e instrumentos analizados, solo dos cuentan con juicio externo publicado. Las reservas que este informe mantiene sobre su propia evidencia están recogidas en el capítulo 12, y conviene leerlas antes que cualquier recomendación.
9. Galicia dispone de las piezas, incluidas algunas que la ley prevé y la práctica no ha activado. Tiene estrategia, plan con objetivos cuantificados, cuadro de mando formalizado, comisión interdepartamental con representación de las doce consellerías, consejo asesor con función evaluadora atribuida por ley, instrumento de valorización con una década de recorrido y cinco ediciones resueltas, y una práctica de compra pública de innovación medida de forma independiente. Lo que falta por escribir es qué ocurre cuando una meta no se alcanza.
10. Se transfieren principios, no instituciones. Ninguna de las conclusiones anteriores recomienda crear una agencia nueva en Galicia. Todas describen decisiones de diseño que pueden adoptarse dentro de la arquitectura existente.

Fuentes

Todas las fuentes fueron consultadas y verificadas entre el 7 y el 8 de octubre de 2026. Se citan de forma preferente documentos institucionales primarios y evaluaciones independientes.

• Flandes. Statistics Flanders, R&D intensity y créditos públicos para ciencia e innovación. WEWIS, Evaluatiekader en communicatiestrategie voor beleidsevaluaties (8 de noviembre de 2023) e inventario de evaluaciones 2007-2027. Strategy for Smart Specialisation 2.0 (marzo de 2023).
• Clústeres y compra innovadora flamenca. VLAIO, speerpuntclusters y Programme for Innovation Procurement. Haezendonck, Dooms y Courtens (Vrije Universiteit Brussel), Strategische Monitoring Vlaams Clusterbeleid (29 de agosto de 2022). VARIO, dictamen 36 sobre el futuro de la política de clústeres (mayo de 2024).
• SPRIND. SPRIND-Freiheitsgesetz (22 de diciembre de 2023). Fraunhofer ISI, Technopolis y Schalast, evaluación de SPRIND GmbH, resumen ejecutivo (enero de 2025). SPRIND, Anti-Drone Response y AI-Native Chip Design.
• ARIA. Annual Report and Accounts 2025-2026 y policy statement de 2021.
• NADI. Gobierno de los Países Bajos, propuesta de diseño remitida a la Tweede Kamer (9 de febrero de 2026) y anuncio presupuestario de septiembre de 2026.
• Unión Europea. Consejo Europeo de Innovación, preguntas frecuentes sobre las Advanced Innovation Challenges. Comisión Europea, compra pública precomercial y Regional Innovation Scoreboard 2025. Directiva 2014/24/UE, artículos 14 y 31.
• España. CDTI Innovación, compra pública precomercial y folleto institucional La Compra Pública de Innovación (CPI) en CDTI Innovación (noviembre de 2025), del que proceden las veinticinco iniciativas y los 425,2 millones de euros acumulados desde 2019. Línea FID-CPI: Orden CIN/676/2023, de 16 de junio, modificada por la Orden CNU/561/2025, y resolución de la convocatoria de 2024. Programas autonómicos citados: Acord GOV/99/2026, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Pla de compra pública d’innovació de Catalunya 2026-2029, y Estrategia para el Impulso y Consolidación de la Compra Pública de Innovación de la Junta de Andalucía (BOJA n.º 175, de 10 de septiembre de 2018). Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, Estrategia Deep Tech (Consejo de Ministros de 19 de mayo de 2026). CDTI Innovación, memorando de entendimiento con SPRIND (29 de enero de 2026). INE, Estadística sobre Actividades de I+D 2024.
• Galicia. Xunta de Galicia, Plan Galego de Investigación e Innovación 2025-2027 y su Mapa de apoios á I+D+i 2026. RIS3 Galicia 2021-2027. Acuerdo del Consello da Xunta de 5 de noviembre de 2020 por el que se crea la Comisión Interdepartamental de I+D+i (DOG de 23 de diciembre de 2020), modificado por acuerdo de 22 de julio de 2024. Bases reguladoras de Ignicia Proba de Concepto 2025. Lei 5/2013, do 30 de maio, de fomento da investigación e da innovación de Galicia, en particular sus artículos 11, 18 y 21 y sus disposiciones adicionales quinta, séptima y novena. Constitución del Consello Asesor en Investigación e Innovación de Galicia, 16 de abril de 2026. Balance acumulado de Ignicia, nota de 10 de marzo de 2026.
• Compra pública de innovación en Galicia. Xunta de Galicia, balance de 476 millones de euros (22 de noviembre de 2025). Fundación Cotec, índice de medición de la compra pública de innovación, enero de 2026, elaborado por María Peñate Valentín, Juan Carlos Salazar-Elena y Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia sobre 9,5 millones de contratos. Plan de innovación sanitaria PRECISAÚDE (SERGAS).
• Marco normativo español. Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, artículos 4, 8, 64, 70, 115, 126 y 177 a 182. Ley 14/2011, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, artículo 36 sexies, que define las dos modalidades de la compra pública de innovación. Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de marzo. Ley 27/2022, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas.
• Marco europeo de ayudas y de evaluación. Reglamento (UE) n.º 651/2014, artículo 27, en la redacción dada por el Reglamento (UE) 2023/1315, vigente hasta el 31 de diciembre de 2026. Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 44, sobre evaluación y publicación. Marco sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (2022/C 414/01).
• Resultados de SPRIND. Deutscher Bundestag, respuesta del Gobierno federal, documento 21/6570, de 17 de junio de 2026, que recoge el número de proyectos financiados, la ratio de capital privado concurrente y los hallazgos de la evaluación independiente.
• Marco académico. Azoulay, Fuchs, Goldstein y Kearney, Funding Breakthrough Research: Promises and Challenges of the ARPA Model. Joint Research Centre de la Comisión Europea, trabajos sobre el proceso de descubrimiento emprendedor como proceso continuo.