Análisis jurídico-práctico · GaeliKA
La igualdad de género en la contratación pública española
Cómo integrar la perspectiva de género en las licitaciones del sector público conforme a la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) y a la normativa de igualdad, con seguridad jurídica. Un recorrido por todas las fases del expediente (de la definición del objeto a la ejecución y su control) que distingue lo que la ley permite valorar o exigir de lo que expone el pliego a la anulación, ilustrado con ejemplos reales de administraciones españolas y enlaces a las fuentes.
Síntesis ejecutiva
La igualdad cabe en casi todas las fases del contrato, pero no de cualquier manera
La igualdad entre mujeres y hombres puede integrarse en prácticamente todas las fases de una licitación pública: en la identificación de la necesidad, la definición del objeto, la división en lotes, el presupuesto y el cálculo de costes laborales, las prescripciones técnicas, la solvencia, los criterios de adjudicación y de desempate, las condiciones especiales de ejecución, las obligaciones exigibles a los subcontratistas y el seguimiento del contrato. La propia LCSP ordena incorporar de forma transversal criterios sociales y medioambientales siempre que guarden relación con el objeto del contrato (artículo 1.3).
El límite es igual de nítido. La contratación pública sí puede y debe fomentar la igualdad, pero no premiando de forma genérica las políticas corporativas de igualdad de una empresa cuando están desvinculadas del contrato. Toda medida debe guardar una conexión real con el contrato (afectar a la prestación, a su proceso de producción o al personal que la ejecuta) y respetar los principios de igualdad de trato, proporcionalidad, transparencia y libre competencia.
De esa regla se deducen cuatro condiciones que toda cláusula de igualdad debe superar antes de incorporarse a un pliego. Funcionan como un filtro acumulativo: basta que falle una para poner en riesgo la validez del criterio o de la condición.
La forma jurídicamente más sólida de proceder consiste en justificar previamente la relevancia de género del contrato, traducirla en requisitos o compromisos concretos aplicables solo a la prestación y a su personal, medirla con indicadores verificables, prever medios de prueba y consecuencias del incumplimiento, y diferenciar en todo momento las obligaciones legales mínimas de las mejoras ofertables.
Marco normativo
Un mandato que emana de la Constitución, la ley de igualdad y la LCSP
La integración de la igualdad en la contratación se apoya en la Constitución, que consagra la igualdad y la prohibición de discriminación por razón de sexo, ordena a los poderes públicos promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y somete la actuación administrativa a los principios de objetividad y legalidad, al tiempo que protege la libertad de empresa y la unidad de mercado. Estos principios obligan a combinar la promoción activa de la igualdad con la igualdad de acceso a las licitaciones: ni todos los contratos deben tratarse como neutros respecto del género, ni caben preferencias automáticas por razón de sexo sin diagnóstico, justificación y proporcionalidad.
La Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, establece que el principio de igualdad informa transversalmente la actuación de todos los poderes públicos. Su artículo 33 habilita expresamente a las administraciones para establecer condiciones especiales de ejecución dirigidas a promover la igualdad en el mercado de trabajo; su artículo 11 admite medidas de acción positiva a favor de las mujeres cuando exista una desigualdad patente de hecho, siempre que sean razonables, proporcionadas y temporales; y su artículo 45 impone la obligación de contar con un plan de igualdad a las empresas de cincuenta o más personas trabajadoras. Esa obligación laboral se completa con el Real Decreto 901/2020, sobre planes de igualdad y su registro, y el Real Decreto 902/2020, de igualdad retributiva, que exige a toda empresa un registro retributivo desagregado por sexo y añade una auditoría retributiva a quienes elaboran un plan de igualdad. Estas obligaciones operan como requisito de legalidad y como fuente de información para comprobar la inexistencia de discriminaciones, pero su simple cumplimiento no debe convertirse en criterio de puntuación, porque premiar una obligación legal distorsiona la comparación entre ofertas.
La Ley 9/2017 (LCSP) es la norma central y la que ofrece el mayor número de instrumentos concretos. El artículo 1.3 ordena la incorporación transversal y preceptiva de criterios sociales cuando guarden relación con el objeto, y a partir de ahí la ley distribuye las palancas de igualdad a lo largo de todo el expediente.
| Instrumento | Precepto principal de la LCSP |
|---|---|
| Integración transversal de criterios sociales | Art. 1.3 |
| Definición funcional del objeto y división en lotes | Arts. 99 y 99.3 |
| Desglose de costes salariales por género y categoría | Art. 100.2 |
| Consultas preliminares del mercado | Art. 115 |
| Justificación en el expediente | Art. 116 |
| Prescripciones técnicas de contenido social | Arts. 124 y 126 |
| Etiquetas y medios de prueba equivalentes | Arts. 127 y 128 |
| Información sobre obligaciones laborales y de igualdad | Art. 129 |
| Prohibición de contratar (plan de igualdad obligatorio) | Art. 71.1.d) |
| Solvencia técnica y medios adscritos | Arts. 76 y 90.3 |
| Criterios sociales de adjudicación | Art. 145 (145.2 y 145.6) |
| Criterios de desempate | Art. 147 |
| Cumplimiento de obligaciones sociales y laborales | Art. 201 |
| Condiciones especiales de ejecución | Art. 202 (al menos una) |
| Penalidades y resolución | Arts. 192 y 211 |
| Contratos reservados | Disposición adicional cuarta |
Conviene retener tres precisiones que condicionan el uso de estas palancas. La desagregación de costes salariales por género del artículo 100.2 solo es exigible cuando los salarios forman parte del precio del contrato, esto es, en los contratos intensivos en mano de obra. En el desempate legal supletorio del artículo 147, el «mayor porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla» es el tercer criterio, que se aplica después de la contratación de personas con discapacidad o en exclusión y de la menor temporalidad. Y la prohibición de contratar del artículo 71.1.d) alcanza hoy a las empresas de cincuenta o más personas trabajadoras que carezcan de plan de igualdad inscrito, umbral rebajado desde los 250 originales por la Ley Orgánica 2/2024, en vigor desde agosto de 2024.
Al marco estatal se suman dos normas que amplían el campo de juego. La Ley 15/2022, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, permite en su artículo 37 establecer condiciones especiales de ejecución y criterios cualitativos que favorezcan la participación de grupos vulnerables, y en su artículo 23 exige que las administraciones favorezcan que los algoritmos de decisión minimicen sesgos, sean transparentes y se sometan a evaluaciones de impacto discriminatorio. En el plano europeo, la Directiva 2014/24/UE admite condiciones sociales de ejecución vinculadas al objeto (artículos 67 y 70), menciona en sus considerandos la igualdad entre mujeres y hombres y la conciliación como finalidades admisibles, y excluye a la vez la valoración de las políticas generales de responsabilidad social corporativa que no caractericen el proceso concreto de ejecución.
Por último, la normativa autonómica puede reforzar estas obligaciones. En Galicia, la Ley 7/2023, de 30 de noviembre, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, ordena incorporar la perspectiva de género en la definición del objeto, la licitación y la ejecución de los contratos del sector público autonómico, y exige, salvo imposibilidad debidamente motivada, un protocolo de prevención y actuación frente al acoso en el ámbito del contrato y la integración de la perspectiva de género en la prevención de riesgos laborales, con una memoria final acreditativa. Antes de redactar cada licitación es imprescindible revisar la ley autonómica de igualdad, la normativa autonómica de contratación, las instrucciones internas de contratación social de la entidad y la normativa sectorial aplicable.
Reglas transversales
Cinco exigencias que toda cláusula de igualdad debe superar
Antes de descender a las fases del contrato conviene fijar las reglas comunes a cualquier cláusula de igualdad, porque su incumplimiento es la causa más frecuente de anulación de pliegos. La primera y más importante es la vinculación con el objeto. Una medida está vinculada cuando se refiere a las características o funcionalidades de la obra, servicio o suministro, a su calidad social, al proceso concreto de producción o prestación, a una fase de su ciclo de vida, al personal adscrito a la ejecución o a las condiciones en que se presta el servicio a las personas usuarias. El artículo 145.6 utiliza una concepción amplia del vínculo, pero la doctrina de los tribunales de recursos exige una conexión funcional, real y verificable con la calidad, la eficiencia o el rendimiento del contrato: no basta con que la medida sea socialmente conveniente si no afecta a la prestación.
La proporcionalidad obliga a graduar la exigencia según el objeto, la duración, el presupuesto, el número de personas adscritas y la capacidad razonable de las empresas de distinto tamaño. No sería proporcionado imponer una unidad permanente de igualdad a una microempresa para un contrato menor de escasa duración, pero sí puede serlo pedir que designe a una persona responsable del cumplimiento de una condición concreta. La igualdad de trato y la libre competencia impiden favorecer a las empresas de un territorio, excluir de forma indirecta a las pequeñas sin justificación, exigir una certificación nacional sin aceptar equivalencias o conceder ventajas por características generales de la empresa que no mejoren la oferta.
La transparencia y la previsibilidad exigen que la obligación aparezca, según su naturaleza, en el anuncio, el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP), el pliego de prescripciones técnicas (PPT) o el cuadro de características, de modo que los licitadores conozcan antes de ofertar qué se exige, qué se puntúa y cómo, qué documentación deben aportar, cómo se comprobará y qué consecuencias tendrá el incumplimiento. La objetividad y la verificabilidad desaconsejan fórmulas vagas como «la empresa promoverá la igualdad» o «se valorará el compromiso social», que deben sustituirse por obligaciones observables: número de horas de formación, contenido mínimo de un protocolo, plazos, porcentajes referidos al personal adscrito, indicadores desagregados por sexo y entregables concretos.
La quinta regla es de método: diferenciar el cumplimiento legal de la mejora. Las obligaciones legales no se puntúan, se comprueban; los requisitos técnicos mínimos deben cumplirlos todas las ofertas; las mejoras o compromisos evaluables permiten comparar la calidad adicional; y las condiciones de ejecución se exigen solo al adjudicatario durante el contrato. Mezclar estas categorías (por ejemplo, puntuar algo que ya es obligatorio) es una fuente habitual de recursos estimados.
El recorrido del expediente
Cómo integrar la igualdad, fase por fase
La perspectiva de género no se añade en un único momento del procedimiento, sino que se distribuye a lo largo de todo el ciclo del contrato. Cada fase ofrece palancas distintas y admite un tipo de exigencia diferente: lo que en la preparación es diagnóstico, en el diseño se vuelve prescripción técnica, en la adjudicación mejora puntuable y en la ejecución obligación contractual. El siguiente esquema resume dónde actuar.
1. Preparación: diagnóstico y consulta al mercado
Todo empieza por un test de relevancia de género aplicado al contrato concreto: analizar quién utilizará la prestación, si mujeres y hombres tienen necesidades o patrones de uso distintos, si el sector está masculinizado o feminizado, si hay riesgos de acoso o discriminación, o si los datos y algoritmos pueden producir resultados diferentes según el sexo. El resultado permite decidir si el contrato es esencialmente neutro, tiene una relevancia limitada o exige integrar la perspectiva de género de forma transversal, y esa motivación debe incorporarse a la memoria justificativa del expediente que exige el artículo 116. Cuando la solución no es evidente, la consulta preliminar del mercado (artículo 115) permite conocer estándares, indicadores viables, disponibilidad de profesionales y coste de las medidas antes de redactar los pliegos, siempre de forma pública y sin generar ventajas para quienes participen. Las unidades de igualdad, cuando existen, aportan especialización técnica al diagnóstico sin sustituir a los servicios jurídicos ni al órgano de contratación.
El Ayuntamiento de Barcelona ha institucionalizado el diagnóstico participativo con mujeres a través de su programa de urbanismo con perspectiva de género y de las marchas exploratorias, recorridos con vecinas para detectar puntos inseguros y barreras cotidianas que después alimentan los pliegos de diseño del espacio público. En la misma línea, el Gobierno Vasco incorporó en la asistencia técnica para la revisión de las Directrices de Ordenación del Territorio un criterio de valoración por la representación equilibrada de mujeres y hombres y la recogida de sus necesidades diferenciadas. Fuentes: Urbanismo con perspectiva de género (Barcelona) · Marchas exploratorias · Recopilación de criterios (Gobierno Vasco).
2. Definición del objeto
La LCSP permite definir el objeto atendiendo a las necesidades o funcionalidades que se pretende satisfacer, lo que habilita a incorporar la perspectiva de género de forma sustantiva: un servicio de evaluación de políticas con análisis diferenciado por sexo, un sistema de movilidad urbana segura con perspectiva de género o una campaña de comunicación no sexista. En algunos contratos la igualdad es la finalidad central (elaboración de planes de igualdad, atención a víctimas de violencia de género, estudios sobre brechas retributivas, auditorías de algoritmos) y entonces resulta más sencillo justificar solvencia especializada y criterios técnicos de adjudicación. En otros, el objeto es aparentemente neutro pero contiene prestaciones sensibles al género (uniformes y equipos de protección, iluminación y seguridad de espacios, diseño de encuestas, sistemas de inteligencia artificial), y ahí la perspectiva se integra en prestaciones concretas sin convertir artificialmente todo el contrato en una política de igualdad. La clave es que la referencia sea real: añadir «con perspectiva de género» al título sin trasladarlo a prestaciones, entregables e indicadores carece de utilidad jurídica.
3. División en lotes, contratos reservados y acceso al mercado
La división en lotes (artículo 99.3, regla general cuando la naturaleza del contrato lo permite) facilita la concurrencia de pymes, cooperativas, entidades sociales y consultoras especializadas, siempre que responda a criterios funcionales o técnicos y no se diseñe para beneficiar a empresas concretas. La disposición adicional cuarta permite reservar contratos o lotes a centros especiales de empleo de iniciativa social y a empresas de inserción, lo que puede beneficiar indirectamente a mujeres en situación de exclusión. Ahora bien, conviene subrayar un límite: la LCSP no crea una categoría general de «empresa de mujeres» a la que puedan reservarse contratos, de modo que reservar una licitación por el sexo de la titularidad empresarial sería jurídicamente muy arriesgado. La participación de empresas lideradas por mujeres se promueve mediante información, simplificación, lotes adecuados y reducción de barreras, no mediante la exclusión del resto de operadores.
La Xunta de Galicia aprobó en 2024 un acuerdo de reserva de un porcentaje mínimo de su contratación a centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción, en aplicación de la disposición adicional cuarta de la LCSP. Otras comunidades fijan porcentajes similares (en torno al 8 % en Cataluña y al 5 % en Andalucía) mediante acuerdos de sus consejos de gobierno. Fuentes: Nota de la Xunta · Análisis del ObCP.
4. Presupuesto base y costes laborales
Una cláusula social sin dotación económica es una fuente de problemas: puede provocar ofertas anormalmente bajas, incumplimientos laborales o una restricción indirecta de la competencia. Por eso el presupuesto debe recoger el coste real de las medidas que se impongan (formación, elaboración de protocolos, análisis de datos, personal especializado, equipos de protección adaptados). Además, cuando los costes salariales forman parte del precio, el artículo 100.2 exige que el presupuesto los indique de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional a partir del convenio de referencia. Ese desglose ayuda a detectar categorías infravaloradas, evitar estimaciones androcéntricas y comprobar la suficiencia del precio, sin que ello equivalga a publicar retribuciones individualizadas ni vulnere la protección de datos.
Los tribunales de recursos han confirmado que la desagregación salarial por género del artículo 100.2 es obligatoria en los contratos intensivos en mano de obra, y su omisión ha motivado la anulación de pliegos. En el País Vasco, la instrucción autonómica sobre cláusulas de igualdad retributiva y brecha salarial (hoy integrada en la Instrucción aprobada por Resolución 34/2024) institucionaliza este enfoque. Fuentes: Doctrina sobre el art. 100.2 (ObCP) · Instrucción vasca (Resolución 34/2024).
5. Prescripciones técnicas
Las prescripciones técnicas pueden incorporar condiciones sociales referidas a la prestación siempre que permitan el acceso igualitario y sean proporcionadas. Entre las más útiles están exigir una metodología con perspectiva de género que identifique impactos diferenciados y proponga acciones correctoras; requerir datos desagregados por sexo y un cuadro de indicadores de género (porcentaje de mujeres usuarias, tiempos de espera, tasas de abandono, errores por sexo en un sistema); imponer pautas concretas de comunicación no sexista en contratos de contenidos; adaptar la ergonomía, los uniformes y los equipos de protección a distintas morfologías; o, en investigación y salud, justificar la composición de las muestras y analizar las diferencias por sexo cuando sea científicamente pertinente. En los contratos tecnológicos, la Ley 15/2022 respalda expresamente exigir análisis de representatividad de los datos, métricas de rendimiento desagregadas, pruebas de impacto discriminatorio, documentación del modelo y supervisión humana de los sistemas de inteligencia artificial.
La Diputación Foral de Bizkaia incluye en su servicio de educación ambiental en parques naturales la condición de uso no sexista del lenguaje y la imagen y de materiales libres de estereotipos. En el ámbito de la IA, la Generalitat de Catalunya ha desplegado un registro de inteligencia artificial y algoritmos y herramientas de transparencia algorítmica que sirven de referencia para las prescripciones técnicas de la compra pública de sistemas automatizados. Fuentes: Condiciones de ejecución (recopilación vasca) · Transparencia algorítmica (AOC, Cataluña).
6. Etiquetas, distintivos y certificaciones
Los artículos 127 y 128 permiten exigir etiquetas sociales o de igualdad como medio de prueba, pero solo cuando sus requisitos se refieran al objeto, se basen en criterios objetivos y verificables, las establezca una entidad independiente y, muy importante, se acepten etiquetas equivalentes y otros medios de prueba adecuados. No es admisible exigir sin más el distintivo «Igualdad en la Empresa», una certificación autonómica concreta o un sello cuyo contenido se refiera al conjunto de la organización y no a la ejecución contractual.
El TACRC anuló la exigencia de estar en posesión del distintivo «Igualdad en la Empresa» en un contrato de seguridad, por referirse a la empresa y no a la prestación (Resolución 972/2018). En cambio, la Diputación Foral de Álava ha empleado el reconocimiento «Entidad Colaboradora en Igualdad» de Emakunde o el propio distintivo estatal como criterio complementario y de baja puntuación, aceptando equivalencias. En Galicia, la Certificación Gallega de Excelencia en Igualdad puede acreditar determinadas características cuando el pliego admite medios de prueba equivalentes. Fuentes: Doctrina TACRC 660/2018 y 972/2018 · Igualdad en la contratación (Xunta).
7. Aptitud, prohibiciones de contratar y cumplimiento legal
Antes de valorar mejoras hay que comprobar la legalidad. El artículo 71.1.d) prohíbe contratar con las empresas de cincuenta o más personas trabajadoras que incumplan la obligación de contar con un plan de igualdad inscrito en el registro correspondiente. Se trata de una condición de aptitud (que el órgano de contratación debe declarar y verificar respecto del adjudicatario propuesto), no de una mejora susceptible de puntuación. Del mismo modo, ciertas sanciones firmes en materia social o laboral pueden determinar una prohibición de contratar, y el artículo 129 permite informar en los pliegos de las obligaciones laborales, sociales y de igualdad vigentes y pedir a los licitadores que declaren haberlas tenido en cuenta.
El TACRC ha anulado la adjudicación de un lote de un contrato de limpieza de AENA a una empresa que carecía del plan de igualdad legalmente obligatorio, aplicando la prohibición de contratar del artículo 71.1.d). El caso ilustra que el plan de igualdad obligatorio se comprueba como requisito de aptitud, no se premia. Fuente: Resolución del TACRC (lote de AENA).
8. Solvencia técnica y profesional
Cuando el objeto lo requiere, el artículo 90.3 obliga a exigir experiencia, conocimientos y medios específicos en materia social. Es admisible pedir experiencia en elaboración de planes de igualdad, estudios de género, atención a víctimas o auditoría de algoritmos, así como la adscripción de perfiles cualificados (una persona experta en igualdad, en estadística de género o en sesgos algorítmicos) y de medios técnicos como protocolos o canales confidenciales. La exigencia debe guardar relación con las tareas reales del contrato y ser proporcionada. No es admisible utilizar como solvencia la política general de igualdad de la empresa, la composición global de su plantilla, la presencia de mujeres en su consejo de administración o la titularidad femenina del capital, porque nada de eso acredita la capacidad para ejecutar la prestación.
9. Criterios de adjudicación
El artículo 145 permite valorar los planes de igualdad que se apliquen en la ejecución, la contratación femenina en categorías infrarrepresentadas, la conciliación, las condiciones laborales del personal adscrito, la formación y la organización del equipo. Los criterios más sólidos son los que comparan calidad real: la calidad de la metodología de integración de la perspectiva de género (diagnóstico, indicadores, medidas correctoras y sistema de evaluación); la formación adicional del personal adscrito por encima de los mínimos; las medidas de conciliación que mejoren la ejecución; el compromiso de incorporar mujeres a categorías con infrarrepresentación acreditada; o la calidad adicional de los protocolos frente al acoso. Todo criterio debe representar una mejora, permitir comparar ofertas, estar vinculado al contrato, tener una escala de puntuación clara, ser verificable e incorporarse como obligación contractual con consecuencias si el compromiso no se cumple. Un porcentaje femenino uniforme sin diagnóstico es especialmente arriesgado: el TACRC ha advertido de que puede resultar desproporcionado o contraproducente en sectores ya feminizados. Además, cuando existe deber de subrogación de la plantilla (frecuente en limpieza, seguridad o conserjería), exigir la contratación de mujeres resulta casi ineficaz, porque el personal viene predeterminado, y la medida debe reconducirse a las nuevas contrataciones que surjan durante la ejecución. Para fijar el objetivo sin caer en una cuota arbitraria, es preferible referenciarlo a un dato objetivo, como un porcentaje de mujeres situado algunos puntos por encima de la media por sexo y rama de actividad de la última Encuesta de Población Activa (EPA) del INE para el sector.
El Ayuntamiento de Castellón, en un contrato de conciliación escolar, otorga un punto por cada persona del equipo con formación en igualdad de al menos 20 horas (hasta 5 puntos) y puntúa la contratación de mujeres víctimas de violencia de género. La Diputación Foral de Álava, en un servicio de intervención con víctimas, valora la formación en igualdad con hasta 12 puntos. El Gobierno Vasco puntúa la incorporación de la perspectiva de género en los estudios e informes de evaluación de la política de vivienda (hasta 30 puntos de calidad). Y el TACRC ha admitido, en un contrato de limpieza, valorar disponer de un protocolo de violencia de género por estar vinculado a la ejecución. Fuentes: Recopilación de criterios de adjudicación (Gobierno Vasco/Emakunde) · TACRC: protocolo de violencia de género admitido.
10. Criterios de desempate
El PCAP puede prever la preferencia por proposiciones que incorporen medidas de igualdad vinculadas al objeto (mejor compromiso de igualdad aplicado al contrato, mayor participación femenina en categorías infrarrepresentadas adscritas, medidas adicionales de conciliación). Si el pliego no establece reglas específicas, el desempate legal supletorio del artículo 147 aplica sucesivamente varios criterios sociales; entre ellos figura el mayor porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla, pero como tercer criterio, después de la contratación de personas con discapacidad o en exclusión social y de la menor temporalidad, y antes del sorteo. Este desempate no debe confundirse con un criterio ordinario de adjudicación.
11. Condiciones especiales de ejecución
El artículo 202 obliga a incluir al menos una condición especial de ejecución de carácter social, ambiental, ético o de otro orden; no tiene que ser de género, pero la igualdad es una de las finalidades expresamente reconocidas y, a menudo, el instrumento más adecuado para imponer obligaciones mínimas comunes al adjudicatario. Caben, entre otras, un plan o programa de igualdad específico del contrato (distinto del plan empresarial legal), un protocolo frente al acoso aplicable al personal adscrito, la prevención de riesgos laborales con perspectiva de género, objetivos de participación de mujeres en el personal de ejecución, la contratación de mujeres con especiales dificultades, medidas de conciliación y corresponsabilidad, formación obligatoria, igualdad retributiva verificable, comunicación no sexista durante la ejecución e informes de seguimiento con datos desagregados. Todas estas condiciones deben trasladarse igualmente a los subcontratistas que intervengan en la prestación.
El Ayuntamiento de Zaragoza, en obras de pavimentación, fijó como condiciones de ejecución el uso de lenguaje e imagen no sexista, la acreditación del plan de igualdad, la contratación preferente de mujeres, medidas de prevención del acoso, datos desagregados por sexo y tres nuevas acciones de conciliación. La Diputación Foral de Álava obliga, en contratos de obras, a que la empresa no sujeta legalmente elabore y aplique un plan de igualdad en el plazo de cuatro meses. El Instituto Municipal de Deportes de Bilbao puntúa, en su contrato de limpieza, la contratación de mujeres en situación de maltrato y su promoción a mandos, y el Plan Director de Movilidad del Gobierno Vasco reserva un porcentaje de inserción que incluye a víctimas de violencia acreditada. En Galicia, la Ley 7/2023 convierte el protocolo frente al acoso y la prevención de riesgos con perspectiva de género en condiciones de ejecución obligatorias, salvo imposibilidad motivada. Fuentes: Recopilación de condiciones de ejecución (Gobierno Vasco/Emakunde) · Ley 7/2023 de Galicia.
Ejecución y consecuencias
Una cláusula sin control es una cláusula que no se cumple
La diferencia entre una cláusula de igualdad eficaz y una meramente decorativa está en el control, y el control debe diseñarse antes de publicar la licitación. Conviene que cada cláusula responda a seis preguntas: quién controla, cuándo, qué documento debe presentarse, qué indicador se utiliza, cómo se subsana un defecto y qué ocurre si no se cumple. Un método eficaz para articular ese control consiste en asociar a cada cláusula un verificador: el documento concreto de acreditación cuyo texto se incorpora ya al propio pliego, de forma que la carga de probar el cumplimiento recae en la adjudicataria y el seguimiento se reduce a cotejar esa documentación una o dos veces al año. Los medios de acreditación han de ser proporcionados (relaciones anonimizadas del personal adscrito, certificados de formación, protocolos aprobados, informes de auditoría, registros retributivos agregados, indicadores de servicio o la memoria final) y respetar escrupulosamente la protección de datos: minimización, agregación, seudonimización y limitación de la finalidad, con especial cuidado en los datos sobre violencia, salud o situaciones personales. La igualdad no justifica una recogida indiscriminada de información, y la persona responsable del contrato solo debe recibir lo estrictamente necesario para comprobar la obligación.
El régimen de consecuencias se apoya en varios preceptos. Los pliegos pueden prever penalidades por retraso o incumplimiento parcial (artículo 192), proporcionadas y ajustadas al valor del contrato. Las condiciones de igualdad más importantes pueden configurarse como obligaciones contractuales esenciales, cuyo incumplimiento habilita la resolución (artículo 211) cuando así se haya previsto con claridad; si no se configura como causa de resolución, el pliego puede calificar el incumplimiento como infracción grave a efectos de una eventual prohibición de contratar. Además, el artículo 201 obliga al órgano de contratación a adoptar medidas para garantizar que contratistas y subcontratistas cumplen la normativa europea, estatal, convencional y laboral aplicable.
Errores frecuentes
Cláusulas que exponen el pliego a la anulación
Buena parte de los recursos estimados en esta materia responden a un puñado de errores recurrentes. Casi todos comparten la misma raíz: valorar o exigir características generales de la empresa en lugar de la calidad de la oferta o de la prestación. La tabla siguiente resume los más habituales, por qué fallan y cómo reconducirlos.
| Cláusula de riesgo | Por qué es problemática | Alternativa correcta |
|---|---|---|
| Puntuar la mera existencia de un plan de igualdad | Es obligatorio para unas empresas y voluntario para otras, se refiere a la empresa en su conjunto y no acredita una mejora de la prestación (TACRC 660/2018). | Valorar medidas de igualdad concretas comprometidas para la ejecución, superiores a los mínimos. |
| Puntuar políticas generales de empresa | Sellos de RSC, composición global de la plantilla o mujeres en el consejo no caracterizan la ejecución del contrato. | Valorar solo lo que se traduzca en características verificables de la prestación o del personal adscrito. |
| Imponer un porcentaje femenino sin diagnóstico | Una cuota uniforme puede ser desproporcionada o contraproducente si el sector ya está feminizado o no hay contrataciones. | Acción positiva basada en infrarrepresentación acreditada, referida al personal adscrito y proporcionada. |
| Puntuar el cumplimiento de obligaciones legales | No discriminar, pagar igual o tener el plan obligatorio ya es exigible; premiarlo distorsiona la competencia. | Puntuar únicamente mejoras concretas que superen esos mínimos. |
| Utilizar conceptos vagos | «Compromiso», «sensibilidad» o «promoción» no permiten preparar la oferta, compararla ni verificar el resultado. | Obligaciones observables: horas, contenidos, plazos, porcentajes e indicadores. |
| Exigir una certificación concreta sin equivalencias | La LCSP obliga a admitir etiquetas y certificados equivalentes y otros medios de prueba. | Aceptar la equivalencia y analizar si la etiqueta acredita realmente la característica requerida. |
| Reservar contratos a «empresas de mujeres» | No existe habilitación legal general para reservar por el sexo de la titularidad; vulnera la igualdad de acceso. | Promover la participación con lotes, información y simplificación, sin excluir a otros operadores. |
| Recoger datos personales excesivos | Identidad de víctimas, diagnósticos médicos o nóminas sin anonimizar vulneran la minimización de datos. | Solicitar datos agregados y anonimizados suficientes para el control. |
A esta lista se añade una cautela procedimental: las condiciones relevantes deben figurar en los pliegos desde el principio. Introducir nuevas obligaciones materiales después de la adjudicación, que habrían podido alterar las ofertas o la competencia, solo es posible dentro de los estrictos límites de la modificación contractual.
Aplicación sectorial
Qué medidas encajan en cada tipo de contrato
La relevancia de género varía según el sector, y con ella el tipo de medida más pertinente. En unos casos el reto es el diseño del servicio o del espacio; en otros, la calidad del empleo o la representatividad de los datos. Esta tabla orienta la selección, con ejemplos y referencias.
| Sector | Medidas más pertinentes | Referencia / ejemplo |
|---|---|---|
| Obras, urbanismo y movilidad | Análisis de patrones de desplazamiento, itinerarios seguros e iluminación, aseos y cambiadores, EPIs y vestuarios adecuados, participación de mujeres en el diseño. | Urbanismo con perspectiva de género y marchas exploratorias (Barcelona) |
| TIC e inteligencia artificial | Representatividad de los datos, métricas de error por sexo, pruebas de sesgos, explicabilidad, monitorización posterior y mecanismos de reclamación. | Ley 15/2022, art. 23; registro y transparencia algorítmica (AOC, Cataluña) |
| Comunicación, publicidad y cultura | Lenguaje e imágenes no sexistas, ausencia de estereotipos, representación plural, visibilidad de mujeres expertas, pruebas de recepción. | Contenidos audiovisuales con perspectiva de género (Gobierno Vasco) |
| Limpieza, cuidados y sectores feminizados | Cálculo correcto de costes, estabilidad de turnos, reducción de parcialidad involuntaria, igualdad retributiva, prevención de riesgos ergonómicos y del acoso, promoción profesional. | Contratación de mujeres en riesgo y promoción a mandos (Bilbao Kirolak) |
| Seguridad, construcción y transporte | Incorporación de mujeres en nuevas contrataciones, equipos y uniformes adaptados, vestuarios adecuados, revisión de procesos de selección, conciliación que no penalice carreras. | Cláusulas de obras y pavimentación (Zaragoza, Álava) |
| Salud e investigación | Muestras representativas, análisis por sexo cuando sea pertinente, perspectiva de género en los protocolos, comunicación de limitaciones y prevención de extrapolaciones injustificadas. | Guía del Instituto de las Mujeres (fases y modelos) |
En los sectores ya feminizados, el objetivo no suele ser «aumentar el número de mujeres», sino mejorar la calidad del empleo, la promoción y la reducción de brechas. En los masculinizados, la incorporación de mujeres debe dirigirse a las nuevas contrataciones y a las categorías con infrarrepresentación acreditada, sin forzar despidos ni sustituciones.
Modelos orientativos
Cuatro cláusulas tipo, listas para adaptar
Los modelos siguientes traducen las reglas anteriores a un lenguaje de pliego. No deben copiarse sin más: han de ajustarse a la naturaleza, el presupuesto, la duración y el mercado de cada contrato, y comprobarse que la exigencia es proporcionada y mejora efectivamente la prestación.
Prescripción técnica
Integración de la perspectiva de género en la metodología
La metodología de ejecución deberá identificar, cuando resulte pertinente, las diferencias entre mujeres y hombres en el acceso, la utilización y los resultados de la prestación. La empresa adjudicataria recogerá y analizará los indicadores definidos en el anexo técnico desagregados por sexo, siempre que sea compatible con la normativa de protección de datos y el tamaño de la muestra evite la identificación de las personas. Los informes explicarán las diferencias relevantes detectadas y propondrán, cuando proceda, medidas correctoras relacionadas con el objeto del contrato.
Criterio de adjudicación cualitativo
Calidad de la metodología de integración de la perspectiva de género (hasta 8 puntos)
Se valorará la calidad, coherencia y aplicabilidad de la metodología propuesta para identificar y corregir posibles impactos diferenciados de la prestación sobre mujeres y hombres, conforme a los subcriterios: diagnóstico y fundamentación (hasta 2), indicadores y fuentes de verificación (hasta 2), medidas de prevención y corrección (hasta 2) y sistema de seguimiento y evaluación (hasta 2). No se valorarán declaraciones genéricas ni referencias a políticas corporativas que no se apliquen específicamente al contrato.
Mejora puntuable
Formación adicional del personal adscrito (hasta 4 puntos)
Se otorgarán puntos por el compromiso de impartir al personal adscrito formación adicional, no exigida como mínimo en el PPT, sobre atención no discriminatoria y prevención del acoso: 0 puntos sin formación adicional; 2 puntos con al menos 3 horas por persona; 4 puntos con al menos 6 horas por persona. La formación incluirá temario, personal docente cualificado, control de asistencia y evaluación del aprendizaje, y el compromiso tendrá carácter contractual.
Condición especial de ejecución
Protocolo frente al acoso en el ámbito contractual
En el plazo de treinta días desde la formalización, la adjudicataria presentará un protocolo aplicable al personal adscrito para la prevención y actuación frente al acoso sexual, por razón de sexo y, en su caso, por orientación sexual, que incluirá al menos: declaración de tolerancia cero, conductas comprendidas, medidas preventivas, canal confidencial, responsables de tramitación, plazos de actuación, protección frente a represalias y coordinación con la persona responsable del contrato. La información remitida a la Administración será agregada y no permitirá identificar a las personas afectadas, salvo requerimiento legal. El incumplimiento injustificado de esta obligación dará lugar, previa audiencia, a las penalidades previstas en el pliego, y su incumplimiento material y reiterado podrá calificarse como incumplimiento de obligación contractual esencial a los efectos del artículo 211 de la LCSP.
Método de trabajo
Diez pasos para redactar una licitación con perspectiva de género
La estrategia más segura no consiste en trasladar mecánicamente modelos generales de cláusulas, sino en aplicar un test de relevancia de género a cada expediente y seleccionar pocas medidas concretas, medibles y proporcionadas. Es preferible incluir dos o tres cláusulas sólidas que diez genéricas. Este es el recorrido recomendado:
- Analizar el contrato: ¿afecta de forma diferente a mujeres y hombres?, ¿hay segregación en el sector?, ¿riesgos de acoso?, ¿uso de datos o algoritmos?, ¿personal intensivo o turnos?, ¿normativa autonómica específica?
- Seleccionar pocas medidas relevantes, priorizando calidad sobre cantidad.
- Clasificar cada medida: obligación legal, prescripción técnica, solvencia, criterio de adjudicación, desempate, condición especial, medio de prueba o mecanismo de control.
- Justificar el vínculo en la memoria: qué problema resuelve, cómo afecta al contrato, por qué mejora la prestación, por qué es proporcionada y qué impacto tiene en la competencia.
- Consultar el mercado cuando se impongan porcentajes, certificaciones, perfiles escasos o pruebas tecnológicas con coste relevante.
- Presupuestar la formación, los perfiles, los análisis, los equipos y los sistemas de control.
- Redactar indicadores y medios de prueba, vinculando cada obligación a una evidencia concreta.
- Establecer control y consecuencias: responsables, hitos, plazos, subsanación, penalidades y obligaciones esenciales.
- Revisar la coherencia interna: que el PCAP y el PPT no se contradigan, que no se puntúen mínimos, que los compromisos se incorporen al contrato y se trasladen a subcontratistas.
- Evaluar el resultado al finalizar: cumplimiento formal y material, utilidad de los indicadores, coste y mejoras para futuras licitaciones.
Fuentes y buenas prácticas
Normativa, guías y ejemplos verificados
Las referencias siguientes reúnen las fuentes normativas citadas y las guías y recopilaciones de pliegos reales que sirven de apoyo para redactar cláusulas de igualdad con seguridad jurídica. Las recopilaciones de Emakunde y del Gobierno Vasco son especialmente útiles porque reproducen cláusulas efectivamente empleadas en licitaciones.
Fuentes normativas oficiales
- Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público - texto consolidado (BOE)
- Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva - BOE
- Real Decreto 901/2020, planes de igualdad y su registro - BOE
- Real Decreto 902/2020, de igualdad retributiva - BOE
- Ley 15/2022, integral para la igualdad de trato - BOE
- Directiva 2014/24/UE, de contratación pública - EUR-Lex
- Ley 7/2023, para la igualdad efectiva de Galicia - DOG · BOE
Guías, doctrina y pliegos reales
- Instituto de las Mujeres - Guía de cláusulas de igualdad en la contratación (2023)
- Emakunde / Gobierno Vasco - Guía para incorporar la perspectiva de género
- Gobierno Vasco - pliegos reales por fase: criterios de adjudicación y condiciones de ejecución
- Comisión Europea - Comprar social. Guía de aspectos sociales
- Generalitat de Catalunya - Guía de perspectiva de género en los contratos
- Ayuntamiento de Barcelona - Decreto de contratación pública sostenible
- Xunta de Galicia - La igualdad en la contratación pública
- Doctrina TACRC - planes de igualdad como criterio (660/2018 y 972/2018) · síntesis del ObCP
Lectura del conjunto
Conclusiones
La integración de la igualdad en la contratación pública es un mandato transversal, pero no habilita cualquier cláusula. La ley exige, en todo caso, relación con el objeto, proporcionalidad, transparencia y respeto a la competencia. Bien entendida, la igualdad puede formar parte tanto de la prestación como de sus condiciones de producción, y aparecer en el objeto, las especificaciones, la metodología, el personal, los datos, los criterios de adjudicación y la ejecución.
- El cumplimiento de la ley se comprueba, no se premia. La mera existencia de un plan de igualdad obligatorio es un requisito de aptitud, no una mejora de la oferta.
- Los criterios de adjudicación son más exigentes que las condiciones de ejecución. Deben permitir comparar la calidad de las ofertas; para imponer obligaciones mínimas comunes suele ser más adecuada una condición especial de ejecución.
- La acción positiva necesita diagnóstico. La contratación de mujeres debe dirigirse a categorías o sectores con infrarrepresentación acreditada, no a incrementar indiscriminadamente la presencia femenina.
- Las políticas generales de empresa no son, por sí solas, criterios válidos. La medida debe aplicarse al contrato, a su personal o a su proceso específico de prestación.
- Los datos y la inteligencia artificial amplían el campo de aplicación. La igualdad no se limita a la composición de la plantilla: comprende también la calidad de los datos, los sesgos, la accesibilidad, la seguridad y los resultados.
- El control se diseña antes de publicar. Una cláusula sin indicador, prueba, responsable y consecuencia es difícilmente ejecutable; y la normativa autonómica (en Galicia, la Ley 7/2023) puede imponer obligaciones adicionales.